"No se ha avanzado bastante en la coordinación macroeconómica del Mercosur, sobretodo en la cuestión fiscal y tributaria"

A partir de la firma del Tratado de Asunción se ha destacado un avance respecto del cumplimiento de algunas etapas básicas, que exigen como siguiente paso la Armonización de las Políticas Fiscales de los países miembros.

Con la iniciativa de abordar la temática de armonización fiscal dentro de un proceso de integración regional que se viene desarrollando en el Mercosur, el Cr. Víctor Hugo Meana escribe su libro "Perspectivas de armonización tributaria en el Mercosur"editado por Aplicación Tributaria S.A.

En una entrevista exclusiva con eLeVé, el autor despeja todos los interrogantes referentes a las temáticas que desarrolla en su reciente obra, y entre otras cosas destaca que, "cuando se analiza el tema de la armonización fiscal en un espacio común ampliado y conformado como zona de mercado común se debe tener bien presente la influencia y efectos que producen la aplicación de impuestos, tasas y otros tributos de cualquier tipo que integran un singular “sistema fiscal”.

¿Cuáles son las falencias que existen hoy entre los países que integran el Mercosur que hacen que no exista una total armonización tributaria?

De la comparación entre el Mercosur - como proyecto de integración - y sus predecesores ALALC, ALADI y Pacto Andino registramos sustanciales diferencias, que por otra parte ya han sido señaladas por la doctrina. Este propósito está alejado de las metas antes propuestas de autoabastecerse, complementarse e incrementar el comercio recíproco, su mira está dirigida ahora a integrar recursos productivos de los países miembros para aprovechar óptimamente sus riquezas naturales y sus capacidades creativas, proveyéndose recíprocamente productos de consumo a más bajos costos, aumentando el comercio recíproco y colocando a la región en razón de costos, calidad uniforme y volúmenes de producción en mejores condiciones para la competencia en los mercados internacionales para la eliminación de las asimetrías entre socios, la complementación y el aumento de la eficiencia económica en un marco político de democracias representativas modernas y capitalismo de riesgo.

La rica experiencia de un lento proceso de armonización fiscal en la Comunidad Económica Europea pone de relieve lo dificultoso que resulta para los países asociados en un proyecto de integración regional, apartarse de las características clásicas y tradicionales de los impuestos que vienen aplicando y ceder ante la autoridad supranacional, parte importante de la soberanía que detentan concerniente al uso de sus propios poderes fiscales, lo que hace pensar que este proceso que se encuentra desarrollándose en nuestro espacio común a medias y con algunas dificultades, no ha de resultar fácil de sobrellevar y de completar exitosamente, al menos en un plazo razonable en “El Mercosur”. Por ello es que parte de la doctrina lo ha tipificado como una Unión Aduanera Incompleta o Imperfecta, porque además de encontrarse en proceso de transición, registra que faltan coordinar todavía tanto políticas macro como microeconómicas, donde la cuestión de la armonización fiscal es uno de los temas permanentes mantenidos en agenda.

Probablemente debido a ello, es que advertimos que durante la etapa inicial del “Mercosur” y en el contexto del proceso de transición que viene desarrollando, la armonización tributaria entre los estados miembros viene siguiendo el criterio de “compatibilización”, más que emplear el de “uniformación”, que quedará más bien para ser aplicado a futuro en función del avance que experimente el proceso de integración en marcha.

Cuando se analiza el tema de la “armonización fiscal” en un espacio común ampliado y conformado como zona de “mercado común” se debe tener bien presente la influencia y efectos que producen la aplicación de impuestos, tasas y otros tributos de cualquier tipo que integran un singular “sistema fiscal” , y que recaen sobre los bienes, servicios y transacciones que constituyen los flujos comerciales generados por la actividad económica desarrollada tanto por las personas físicas como ideales que pertenecen a una determinada comunidad. Ello resulta como consecuencia de su incidencia sobre la determinación de costos, del régimen de precios imperante y el sistema de libre competitividad. Así es como cualquier medida de tipo tributaria adoptada por alguno de los países miembros, puede alterar el flujo de capitales, el volumen de las transacciones comerciales y el grado de sustitución de los factores productivos, entre otras diversas causas más.

Los sistemas fiscales pueden diferir entre los países en distintas formas y sobre la base de los siguientes elementos o aspectos a tener presente comparativamente: a) Lo que se tributa, la base tributaria; b) Cuanto se tributa, el tipo impositivo; y c) La clase de impuesto que se aplica, el tipo de impuesto.

¿Por qué resulta tan necesaria esta armonización?

Los sistemas fiscales e impositivos vigentes, de los distintos países, así como las diferencias que exhiben comparativamente cada uno de ellos, sabemos que afectan al comercio de bienes y servicios, a los movimientos de capital, las migraciones laborales, así como también las decisiones en materia de localización de empresas. El punto óptimo exige que el comercio internacional, los movimientos de los factores y la radicación y localización de la producción vía inversión no se guíen por consideraciones de tipo fiscales.

En la búsqueda de la confianza mutua de los estados miembros del Mercosur, y en su interés común deberá montarse todo “proceso armonizador”. Estas características permitirán que el complejo proceso de negociación inherente a temas que afectan las soberanía fiscal de cada uno de los estados envueltos en un esquema de integración no produzca distorsiones no deseadas, originando una carrera sin sentido por posicionamientos de liderazgos regionales preponderantes y/o hegemónicos sobre la base de una competencia desenfrenada.

¿Cuáles son los aspectos tributarios que hoy por hoy caracterizan al Mercosur?

La coordinación de políticas macroeconómicas, como la fiscal, está contenida en el art. 1ero. del Tratado del Mercosur. Habiéndose establecido también, el compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el proceso de integración. Por su parte, la instrumentación de la armonización de los sistemas fiscales está prevista en el texto del Anexo V: “subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Común”, subgrupo 10 “Coordinación de Políticas Macroeconómicas”.

La realidad demuestra que no se ha avanzado bastante en la coordinación macroeconómica del Mercosur, sobretodo en la cuestión fiscal y tributaria. En este sentido, pareciera que habrá que esperar que el mercado desenvuelva estrategias que necesariamente obliguen a coordinar las políticas macroeconómicas y sectoriales y por ende la convergencia paulatina en las legislaciones tributarias de los países miembros. Esto implica que, ante estrategias de carácter competitivo, se impondrán instrumentos en los sistemas fiscales en forma espontánea originados por el funcionamiento del mercado intentando lograr con ello, paulatina competitividad entre los Estados Parte orientadas a la vez, a incrementar de manera significativa y sostenida la inserción del bloque en la economía mundial.

Desde la firma del Tratado de Asunción no se ha avanzado mucho en materia de coordinación de políticas para atenuar o eliminar las distorsiones causadas por las asimetrías contenidas en las legislaciones impositivas referidas a la tributación interna de los países que integran el Mercosur. Las correcciones a tales divergencias, con sus consecuencias en las respectivas políticas económicas y fiscales, no han sido contempladas del todo hasta el momento y ello probablemente obedezca a varias razones que compartimos (Crisis fiscales, políticas, institucionales, de endeudamiento, cambiarias, de medios de pago, de competencia fiscal interestadual, etc.), y ellas han sido, sin duda, las que agregaron más complejidad al proceso de integración de las economías y por ende la han demorado, aunque en rigor de verdad, las reformas impositivas llevadas a cabo, no priorizaron ni pusieron los ojos en los objetivos comunes del Mercosur.

Sin embargo, es posible que el propio funcionamiento de las economías de los países envueltos en un proceso de integración, en búsqueda de su inserción en el bloque y en otras áreas de libre comercio obligue a los Estados a coordinar sus “políticas macro”, más agresivamente adecuando sus sistemas impositivos e incluyendo mecanismos o institutos que no discriminen la asignación de recursos internacionales.

Esta acción que se resume en una identificación de los problemas para lograr su remoción reviste prioridad, y su eficacia dependerá de la convergencia de políticas macro a adoptar por los países involucrados, que permitan aumentar la competitividad y potenciar las ventajas comparativas. Entre estas cuestiones, se deberá tener muy presente lo referido al actual flujo de inversiones internacionales dirigidas hacia Méjico, Brasil y Chile en desmedro de Argentina y otros socios, conforme a los últimos datos macroeconómicos registrados. Igualmente se deberá ponderar el efecto de las mismas sobre sectores dinámicos de nuestra Economía Nacional, (Ej. Sectores Automotriz, Siderúrgico, Metalmecánico, de maquinaria agrícola e industrial, de la industria agroalimentaria y de electrodomésticos). Para lograr armonizar estas cuestiones, será imprescindible abordar asimismo aspectos como la previsibilidad, la seguridad, la continuidad de políticas macroeconómicas coherentes y la toma de distancia con decisiones de mero corte demagógicos.

¿Qué tipo de conflictos en materia impositiva, son los que se dan actualmente entre los países que integran el Mercado Común del Sur?

Dada la diferencia de criterios existentes y por ende de las asimetrías que exhiben las respectivas legislaciones, será necesario aproximar o alinear los sistemas fiscales de los distintos Estados Parte, teniendo en cuenta la siguiente lista de cuestiones:

1) Todos los países han adoptado, con distintas características umpuestos indirectos al consumo, tipo IVA, con base de impuesto amplia en Argentina cubriendo venta de bienes, servicios, locaciones de obras y de servicios, incluyendo la actividad financiera y de seguros, siendo más restringida para los demás socios (Brasil, Uruguay y Paraguay.

2) A Excepción de Argentina, en muchos casos se excluyen vastos sectores de la economía de la tributación (Ej. sector primario y otros más con la adopción suplementaria de Regímenes especiales).

3) Conveniencia de armonización y acercamiento en lo concerniente a definiciones legales sobre el hecho imponible, la base, los contribuyentes, domicilio fiscal, y otros aspectos técnicos más en la estructuración del IVA.

4) Eliminación del cómputo de impuestos en la base imponible correspondiente a otros gravámenes, para erradicar el efecto traslación que distorsiona los precios relativos.

5) Conveniencia de establecer un IVA tipo consumo, que siga el criterio de integración financiera para la determinación de la base imponible, que se liquida por el método de sustracción, haciéndose la deducción vía confrontación impuesto contra impuesto. Existe oposición de Brasil por impedimentos institucionales.

6) Propuesta de alineamiento de todos los estados miembros en el principio de “país destino” para el IVA (Ej. IVA Argentino).

7) Incorporación en materias de exenciones no sólo a los bienes finales, sino también a los intermedios, para erradicar la distorsión que se produce en la cadena de recupero del crédito, al quedar los insumos de productos exentos fuera de ella.

8) Eliminación del reintegro sobre base indiciaria del IPI Brasileño que distorsiona de hecho las condiciones de competitividad, sobretodo al dificultar el recupero del mismo por la existencia de un espectro amplio de alícuotas, cuando el exportador no es el mismo productor. Sustituyéndolo por un mecanismo más idóneo y racional.

9) Falta de indexación de créditos fiscales correspondientes a compras de insumos gravados en países con procesos de alta inflación, que implican alto costo financiero, en los casos en que tales créditos no puedan ser absorbidos por el gravamen correspondiente a otras operaciones gravadas.

10) Demora en el recupero de créditos fiscales por las exportaciones por excesiva pesadez burocrática o por trámites engorrosos para conseguirla, que se trasunta en distorsión de las condiciones competitivas.

11) Adopción de sistemas uniformes de corrección monetaria en los Balances Impositivos. En Algunos Países existen. Uruguay tiene un sistema global y estático; Brasil lo tiene anulado desde 01/10/96; y Argentina suspendido desde el 01/04/92.

12) Existencia de numerosos incentivos fiscales regionales o sectoriales, que tornan antifuncional la generalidad que deben exhibir los impuestos al consumo. Necesidad de convergencia en el tema.

13) Existencia de índices elevados de evasión impositiva en los países miembros, que distorsionan la condiciones de competitividad y crean ventajas comparativas para los evasores. Necesidad imperiosa de acción coordinada de los fiscos en la materia.

14) Existencia de impuestos plurifásicos acumulativos en cascada (tipo Ingresos Brutos en Argentina y el COFINS, PIS/ PASES en Brasil) y tasas retributivas de servicios a nivel Municipal (en Argentina y Uruguay) que encubren verdaderos impuestos, que interfieren las condiciones de competitividad creando grandes distorsiones. Necesidad imperiosa de su eliminación o restitución a la brevedad, con búsqueda de soluciones al desequilibrio fiscal que puedan generar la pérdida de recaudación a los niveles afectados (Sean Jurisdicciones, Estados o Provincias).

15) En materia de impuestos selectivos al consumo, posibilidad en Argentina de recuperar el impuesto abonado en el mercado interno por productos adquiridos para su posterior exportación o por materias primas destinadas a manufacturar productos que se exporten, crea una ventaja comparativa para nuestro país frente a sus socios, cuya legislación no prevee situación similar. Necesidad de armonización inmediata.

16) En lo que respecta al impuesto a la renta, al margen de lo manifestado en el contenido del libro, en el título respectivo, es necesaria la coordinación de las políticas de concesión de incentivos de forma tal de evitar la competencia fiscal nociva entre los países del Grupo y sus subdivisiones jurisdiccionales y políticas de menor nivel a efectos de atraer inversiones, lo cual genera una erosión de recursos fiscales y una distorsión en la eficiente asignación de los factores productivos.

17) Respecto de igual aspecto, resulta conveniente la adopción de pautas uniformes en materia de precios de transferencia, para evitar fundamentalmente la “triangulación de operaciones”, tema que requerirá además, el intercambio de información entre los distintos fiscos y la coordinación de la acción fiscalizadora.

18) Por último, a efectos de lograr un grado aceptable de neutralidad en materia de localización de inversiones, sería conveniente la firma o reformulación, en su caso, de Tratados para evitar la doble imposición sobre las rentas y patrimonios entre los países miembros del Mercosur, de forma de desalentar, la competencia fiscal nociva entre países, para atraer inversiones externas.

19) De igual manera y en el mismo sentido debería adoptarse un modelo de Tratado que sirva de marco de referencia para la negociación de acuerdos con terceros países (extrabloque).

Finalmente entendemos que las señaladas precedentemente, son las cuestiones a tener en cuenta como importantes, para proseguir, continuar y lograr un proceso de convergencia fiscal apropiado en el Mercosur, que al mismo tiempo se eyecte, con perspectivas de éxito en los próximos años.

¿Se cumple actualmente el “principio de no discriminación” establecido en el Art 7 del Tratado de Asunción?

No, obviamente y en sentido estricto no se cumple. La fortaleza de las economías de Brasil fundamentalmente y de Argentina en forma complementaria, con un alto grado de interdependencia directa, dada las características de integración adoptada (Unión Aduanera Imperfecta) discriminan en la realidad de los hechos económicos, al producir desvíos de flujos y corrientes de comercio en desmedro de sus socios más débiles.

¿Qué diferencias tiene actualmente el IVA argentino con el de los otros países que conforman el Mercosur?

Debido a las diferencias existentes en el impuesto tipo “IVA” aplicables en las distintas legislaciones de los países que constituyen el Mercosur, propiciamos tener presente la siguiente lista de cuestiones, para superar distorsiones:

*Propuesta de alineamiento de todos los estados miembros en el principio de “país destino” para el IVA (Ej. IVA Argentino). *Conveniencia de establecer un IVA tipo consumo, que siga el criterio de integración financiera para la determinación de la base imponible, que se liquida por el método de sustracción, haciéndose la deducción vía confrontación impuesto contra impuesto. Existe oposición de Brasil por impedimentos constitucionales. *Incorporación en materias de exenciones no sólo a los bienes finales, sino también a los intermedios, para erradicar la distorsión que se produce en la cadena de recupero del crédito, al quedar los insumos de productos exentos fuera de ella. *Falta de indexación de créditos fiscales correspondientes a compras de insumos gravados en países con procesos de alta inflación, que implican alto costo financiero, en los casos en que tales créditos no puedan ser absorbidos por el gravamen correspondiente a otras operaciones gravadas. *Demora en el recupero de créditos fiscales por las exportaciones por excesiva pesadez burocrática o por trámites engorrosos para conseguirla, que se trasunta en distorsión de las condiciones competitivas. *Coordinación y adecuación de la existencia de numerosos incentivos fiscales regionales o sectoriales, que tornan antifuncional la generalidad que deben exhibir los impuestos al consumo. *Propuesta de derogación o eliminación de impuestos plurifásicos acumulativos en cascada (tipo Ingresos Brutos en Argentina y el COFINS, PIS/ PASES en Brasil) y tasas retributivas de servicios a nivel Municipal (en Argentina y Uruguay) que encubren verdaderos impuestos, que interfieren las condiciones de competitividad creando grandes distorsiones. Necesidad imperiosa de su eliminación o restitución a la brevedad, con búsqueda de soluciones al desequilibrio fiscal que puedan generar la pérdida de recaudación a los niveles afectados. *En materia de impuestos selectivos al consumo, necesidad de armonización o coordinación inmediata.

Por Ángeles Bellomo